Luật PPP: Tại sao không ?

Nhu cầu xây dựng luật rất cao

Hồ sơ xây dựng Luật PPP sẽ được Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Chính phủ vào tháng Tư tới. Hiện nay, “nhu cầu xây dựng luật rất cao”, ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), cho biết tại Hội thảo Lấy ý kiến Hồ sơ đề nghị xây dựng Luật PPP, ngày 23.3.  

Mô hình hợp tác công tư (PPP) là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án nhằm kết hợp được những điểm mạnh của cả hai khu vực này.

Theo báo cáo của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), mức đầu tư cơ sở hạ tầng của Việt Nam bình quân khoảng 5,7% GDP, chỉ đứng sau Trung Quốc (6,8%) trong khi các quốc gia như Indonesia, Philippines chỉ là dưới 3% GDP.

Trong 5 năm tới, Việt Nam có nhu cầu 480 tỷ USD để đầu tư cho cơ sở hạ tầng, bao gồm việc xây dựng 11 nhà máy điện với tổng công suất 13.200 MW và 1.380 km đường cao tốc. Nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng rất lớn nhưng ngân sách nhà nước đang khó khăn trong bối cảnh vốn của các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp. Đầu tư theo mô hình hợp tác công tư PPP được xem như một đòn bẩy để huy động nguồn lực từ khu vực đầu tư tư nhân trong và ngoài nước. 

Tuy nhiên, pháp lý hiện hành về PPP mới dừng lại ở mức nghị định, bao gồm Nghị định 15/2015/NĐ-CP (NĐ 15) và Nghị định 30/2015/NĐ-CP, dẫn đến việc triển khai các dự án PPP gặp nhiều xung đột về pháp lý, trong khi dự án PPP thường có mức đầu tư rất lớn và dài hạn. Nhà nước và tư nhân đang gặp nhiều khó khăn trong quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư các dự án PPP.

Theo bà Vũ Quỳnh Lê, Phó Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, pháp lý về PPP phụ thuộc nhiều vào các luật khác, như Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Doanh nghiệp… Các luật này chủ yếu quy định về đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân, chưa tính đến đặc thù PPP.

Các quy định của pháp luật hiện hành mới đề cập đến quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư PPP. Còn đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được thiết kế riêng cho các dự án đầu tư công hoặc dự án 100% vốn tư nhân, không phù hợp với các dự án PPP.

Việc thực hiện cơ chế chia sẻ rủi ro trong các dự án PPP là thách thức bởi hiện nay vẫn còn thiếu các mẫu hợp đồng tiêu chuẩn bao gồm cơ chế chia sẻ rủi ro chi tiết. Trong khi đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam hiện không đủ năng lực, kinh nghiệm để đàm phán cơ chế chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư.

Cần một hành lang pháp lý

Thay đổi tình trạng này, các nhà đầu tư cần một hành lang pháp lý ổn định nhằm giảm thiểu rủi ro trong quá trình đầu tư dự án. Do đó, Đề cương dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức PPP kiến nghị một số vấn đề Luật PPP cần giải quyết.

Đối với dự án cần đảm bảo mục tiêu công và mục tiêu thu lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư dự án PPP, việc xác định hiệu quả đầu tư cần được quán triệt xuyên suốt trong quá trình chuẩn bị đầu tư và tổ chức triển khai dự án.

Cạnh đó, dự án PPP được quản lý theo đầu ra (chỉ đặt ra yêu cầu và để nhà đầu tư có sự chủ động, sáng tạo trong việc triển khai công trình, dịch vụ) thay vì quản lý đầu vào (áp đặt sẵn một công trình, dịch vụ). Điều này, giúp tạo sự chủ động, sáng tạo cũng như trách nhiệm cho nhà đầu tư trong suốt vòng đời dự án, nhưng cũng tạo thách thức cho phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phải xác định rõ các yêu cầu đầu ra nhằm đạt được mục tiêu quản lý, cũng như có cơ chế giám sát khác với cơ chế vẫn được thực hiện đối với các dự án đầu tư công do nhà thầu thực hiện.

Với những bất cập hiện nay, Luật PPP cần quy định cụ thể cách thức lập dự án, công cụ thẩm định dự án, giám sát, quản lý hợp đồng phù hợp để tạo điều kiện phát huy tính sáng tạo của nhà đầu tư và đảm bảo dự án đầu tư hiệu quả, tiết kiệm, tránh đầu tư tràn lan, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực quốc gia.

Do tính chất đặc thù khi có sự tham gia đầu tư của cả nhà nước và nhà đầu tư, Luật PPP cần quy định trình tự, thủ tục đầu tư phù hợp, đảm bảo hiệu quả đầu tư dự án, đồng thời đơn giản, rút gọn để hài hòa giữa thực tiễn của Việt Nam và thông lệ quốc tế. Luật PPP cũng cần bổ sung quy định về công khai thông tin về dự án PPP trong suốt vòng đời dự án, bao gồm cả thông tin về tiến độ thực hiện để tạo môi trường thông tin thông suốt cho các nhà đầu tư cũng như đảm bảo sự tham gia giám sát của cộng đồng.

Cũng theo Đề cương dự thảo, Luật PPP cần quy định các chính sách ưu đãi, hỗ trợ phù hợp, bao gồm cả sử dụng vốn nhà nước để tăng tính khả thi cho dự án, hấp dẫn nhà đầu tư nhằm khuyến khích, thu hút nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng thông qua PPP.

Kế đó, Luật PPP phải có quy định nâng cao trách nhiệm quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước nói chung và cơ quan nhà nước có thẩm quyền của dự án nói riêng, đặc biệt đối với các dự án sử dụng vốn nhà nước hoặc được hưởng các ưu đãi, hỗ trợ từ phía Nhà nước, cũng như ban hành một số chế tài xử lý vi phạm để hạn chế các hành vi tư lợi.

Nhóm soạn thảo kỳ vọng, việc xây dựng Luật PPP đảm bảo tính pháp lý cao, không chịu ảnh hưởng và bị điều chỉnh bởi các luật khác, sẽ hạn chế rủi ro thay đổi chính sách, một trong những điều kiện quan trọng để thu hút, hấp dẫn được các nhà đầu tư trong nước và quốc tế đầu tư vào các dự án PPP tại Việt Nam. 

Trưởng Ban pháp chế của VCCI tin rằng, với một quy trình làm luật tố và minh bạch có thể giải quyết được những điểm nghẽn trong đầu tư theo hình thức PPP hiện nay. Nhưng ông cũng khuyến cáo, đang trong quá trình đầu tiên, doanh nghiệp nên cập nhật tiến trình xây dựng Hồ sơ cũng như Dự thảo Luật PPP, bởi những vấn đề các nhà đầu tư nêu ra sẽ là căn cứ để nhóm soạn thảo phát hiện vấn đề và tiến hành điều chỉnh.