Metro nhanh & chậm

Cuối cùng thì cũng chạy rồi”, cụm từ như một tiếng thở phào xuất hiện trên khắp các tờ báo trong và ngoài nước khi đưa tin về tuyến metro (đường sắt đô thị) đầu tiên tại TP.HCM, dài gần 20 km vào những ngày cuối cùng của tháng 12/2024. Chuyến metro được thi công trong 17 năm, một khoảng thời gian gần như lâu nhất lịch sử thế giới. 

Cũng trong ngày cuối cùng của năm 2024, một bản quy hoạch mới cho thành phố được Chính phủ thông qua, trong đó mong muốn 12 tuyến metro nữa, có tổng chiều dài khoảng 355 km sẽ hoàn thành vào năm 2035. Mục tiêu này khả thi đến đâu?

Bài toán khó “đất và tiền”

Những người đi làm và những hộ kinh doanh dọc đường Song Hành gần cầu Sài Gòn (Thành phố Thủ Đức) hẳn chưa thể quên những năm tháng bất tiện bởi lô cốt và con đường lởm chởm gạch đá, khói bụi trước khi metro chính thức chạy. Những ngày đó tưởng như sẽ kéo dài vô tận khi đường sắt trên cao xây xong đã lâu nhưng đoàn tàu chưa có dấu hiệu lăn bánh.

Giờ đây, những người buôn bán trên đường Cách Mạng Tháng 8 đang rơi vào tình cảnh tương tự, khi mặt bằng dành cho việc xây dựng tuyến metro số 2, tuyến Bến Thành - Tham Lương, đã giải tỏa xong nhưng dự án chưa biết sẽ được khởi công khi nào. Thật vậy, đất và tiền là 2 bài toán khó mà các nhà thực thi chính sách luôn phải cân não khi xây dựng hạ tầng giao thông.

Được phê duyệt chủ trương từ năm 2010 với tổng vốn đầu tư gần 48.000 tỉ đồng, tuyến metro số 2 đã được lên kế hoạch hoàn thành trong 6 năm. Dù đã trễ tiến độ, nhưng việc hoàn tất giải phóng mặt bằng giúp tuyến metro này được chọn làm thí điểm khi cơ chế đột phá dành cho TP.HCM, Nghị quyết 188, được thông qua.

Bộ đôi Nghị quyết 98 và Nghị quyết 188 được đại diện Royal HaskoningDHV, đơn vị đứng đầu liên danh tư vấn quy hoạch TP.HCM, xem như công cụ để cởi trói cho thành phố có đóng góp lớn nhất vào GDP quốc gia. “Với các điểm nghẽn về thể chế và con người, thành phố được ví như mặc áo chật so với cơ thể đang lớn”, ông Đoàn Mạnh Thắng, Giám đốc Ngành Nước và Quy hoạch Việt Nam tại Royal HaskoningDHV, phân tích với NCĐT.

Quy hoạch ước tính dân số thành phố sẽ tăng từ 9,3 triệu người lên 11 triệu vào năm 2030 và 14,5 triệu vào năm 2050. “Với một thành phố hơn 10 triệu dân, không có cách nào khác để giải quyết ùn tắc giao thông ngoài metro”, vị chuyên gia của Royal HaskoningDHV cho biết. Metro giúp giải tỏa lượng lớn hành khách, qua đó giảm tải giao thông. “Tuy nhiên, đến nay, sau khi tuyến số 1 hoàn thành thì tác dụng nói trên chưa nhiều”, Tiến sĩ Nguyễn Lưu Bảo Đoan, Giám đốc Chương trình và Trưởng Bộ môn Bất động sản, Đại học Kinh tế TP.HCM, bình luận.

Để người dân thay đổi thói quen sử dụng phương tiện cá nhân sang metro để đi làm cần một thời gian dài. Như trường hợp của Tiến sĩ Đoan, nhà ở gần trạm metro trên đường Võ Nguyên Giáp, thế nhưng vẫn chạy xe mỗi ngày đến các cơ sở của Đại học Kinh tế ở Nguyễn Đình Chiểu và Nguyễn Tri Phương. Việc di chuyển bằng xe buýt hiện nay cũng bất tiện dù có tuyến xe buýt chạy từ nhà đến trường vì việc băng qua đường với 8 làn xe gần như bất khả thi. “Tôi chỉ chuyển đổi phương thức di chuyển khi thuận lợi”, ông nói về mình và về tính cởi mở với phương tiện giao thông công cộng của những người đặt hiệu quả về thời gian và sự thuận tiện lên hàng đầu. Trong trường hợp này, chỉ một tuyến metro thôi chưa đủ, mà cần một mạng lưới kết nối.

Một xu hướng về công năng của metro được vị tiến sĩ này lưu ý là “phương tiện để những người từ thành phố di chuyển về Bình Dương, Đồng Nai để làm việc”. Từ trước đến nay, metro được đề cập như một phương tiện để người dân ngoại thành tiến vào thành phố nhằm giảm lưu lượng giao thông. Và chiều chở khách ngược lại cũng nên được cân nhắc, đặc biệt khi kinh tế TP.HCM giảm sút trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp đóng cửa trong khi các tỉnh, thành lân cận tăng lên về lượng doanh nghiệp và bình quân đầu người.

Những người đi làm và những hộ kinh doanh dọc đường Song Hành gần cầu Sài Gòn (Thành phố Thủ Đức) hẳn chưa thể quên những năm tháng bất tiện bởi lô cốt và con đường lởm chởm gạch đá, khói bụi trước khi metro chính thức chạy. Ảnh: shutterstock.com

Nhờ đi sau, quy hoạch TP.HCM có cơ hội học hỏi mô hình các quốc gia đã thành công trong phát triển mạng lưới đường sắt đô thị. Tuy nhiên, cần lưu ý đến sự khác biệt về bối cảnh lịch sử của quốc gia và khu vực.

TP.HCM sẽ xây dựng thêm 7 tuyến metro xuyên tâm và 2 tuyến metro vành đai, 1 tuyến LRT/tramway ven sông và 1 tuyến MRT/LRT kết nối đến Khu đô thị du lịch lấn biển Cần Giờ. Ước tính kế hoạch này cần vốn đầu tư hơn 40 tỉ USD (hơn 1 triệu tỉ đồng). “1/4 số vốn này được Nhà nước bỏ ra, phần còn lại huy động từ xã hội”, ông Đoàn Mạnh Thắng nói về đề xuất vốn.

Điều ngạc nhiên là mặc dù nắm giữ khoảng thời gian thi công “dài kỷ lục” 12 năm và tốn 47.000 tỉ đồng, đường sắt đô thị tại TP.HCM vẫn có tốc độ thi công nhanh hơn một số thành phố khác và đơn giá trên mỗi km đường sắt đầu tiên vẫn chưa phải là đắt nhất.

Những bài học đắt giá

Một nghiên cứu của Đại học Quản lý Singapore (SMU) về chiến lược hợp tác đối tác công - tư (PPP) cho MRT (hệ thống giao thông công cộng cao tốc) cho biết từ năm 2010-2019, 45 hệ thống tàu điện ngầm mới đã được xây dựng, chủ yếu ở Trung Quốc và Ấn Độ. Một số thành phố Mỹ Latin đang bắt đầu các dự án mới và những thành phố có hệ thống hiện tại đang mở rộng. Một số thành phố đã áp dụng phương pháp tiếp cận PPP cho các dự án phát triển tốn kém, rủi ro và phức tạp này.

Các mục tiêu khi sử dụng PPP là tiếp cận chuyên môn kỹ thuật và vận hành, hiệu quả chi phí của khu vực tư nhân và vốn tư nhân. Thiết kế của PPP MRT rất đa dạng và kinh nghiệm của các thành phố đã sử dụng PPP cung cấp bài học hữu ích cho các nhà hoạch định chính sách giao thông mới tham gia phát triển MRT. Thế nhưng, vài thất bại đáng chú ý đã làm mô hình PPP trong MRT kém thuyết phục. SMU đã phân tích 4 trường hợp là Singapore, London, Hong Kong và Bắc Kinh để có cái nhìn sâu hơn về cả mô hình PPP thành công lẫn thất bại.

Các dự án PPP tàu điện ngầm London thất bại có thể được coi là những tác nhân thay đổi thành công, khởi động quá trình đổi mới hệ thống đường sắt đã tồn tại hàng thế kỷ và mang lại lợi ích cho người dân London. Cả 2 trường hợp của London và Singapore đều nhấn mạnh giá trị của việc đặt ra các điều kiện thoát rõ ràng hoặc hủy bỏ bất kỳ dự án PPP nào để giảm thiểu sự không chắc chắn. Những thay đổi gần đây trong chiến lược PPP tàu điện ngầm tại Singapore cũng chỉ ra động thái tối đa hóa khả năng cạnh tranh về chi phí. Cả Hong Kong và Singapore gần đây đã quyết định mua sắm và tài trợ cho các tuyến tàu điện ngầm và toa xe bằng cách sử dụng nợ công chi phí thấp hơn.

Kinh nghiệm của Bắc Kinh cho thấy có những lợi thế khi tách riêng việc mua sắm trước chi phí vốn cơ sở hạ tầng dân dụng khỏi hệ thống đường sắt (tín hiệu, điện, thông tin liên lạc, đường ray và toa xe). Các công trình cơ sở hạ tầng dân dụng được chính phủ mua sắm trực tiếp tốt hơn do có điểm tương đồng với các hình thức cơ sở hạ tầng công cộng khác và có thể tiếp cận với nhóm nhà thầu rộng hơn nhiều, giúp tăng khả năng cạnh tranh về giá. 

Sau đó, hệ thống đường sắt có thể được kết hợp với hoạt động bảo trì và tư nhân hóa thông qua PPP để tận dụng lợi thế các bên. Tùy chọn này sẽ đòi hỏi ít vốn tư nhân hơn, cho phép các chính phủ đang thiếu tiền mặt mua sắm hệ thống MRT với ít rủi ro chuyển giao cho khu vực tư nhân hơn. Tuy nhiên, khi theo đuổi chiến lược này, các chính phủ nên lưu ý rằng rủi ro xây dựng phải được quản lý tốt để tránh vượt quá chi phí và tiến độ.

Các chức năng mà chính phủ có thể thực hiện trong hệ thống MRT có nhiều cách hoán vị, nhưng nhìn chung, việc chính phủ sử dụng PPP MRT phải có mối tương quan với tính linh hoạt, tài chính và khả năng quản lý dự án.

Kinh nghiệm của London cho thấy ngoài các mục tiêu hiệu suất rõ ràng, giới hoạch định chính sách cần có những biện pháp cải thiện quản trị và giảm thiểu rủi ro thỏa đáng khi chuỗi cung ứng gắn kết được sử dụng bởi PPP. Kinh nghiệm của Hong Kong minh họa chiến lược “Đường sắt cộng với bất động sản” có thể tạo điều kiện cho sự hợp lực và trợ cấp chéo đường sắt từ việc nắm giữ giá trị đất đai. Các nghiên cứu trường hợp PPP minh họa rằng các cơ chế phù hợp để phân bổ rủi ro tài chính và doanh thu là những yếu tố chính quyết định tính bền vững tài chính dài hạn. 

Nhìn từ kinh nghiệm của Bắc Kinh, chính phủ nên sở hữu các hệ thống tàu điện ngầm, nhưng có những lợi ích khi tham gia vào PPP theo hình thức DBFOMT (thiết kế - xây dựng - cấp vốn - vận hành - bảo trì) cho các tuyến được chọn, tài trợ tư nhân cho toa xe và bảo trì tài sản của khu vực tư nhân và vận hành các dịch vụ tàu hỏa...

Tiền đâu và tiền đâu?

Đầu tháng 3/2025, Thành phố đã thống nhất chủ trương chuyển toàn bộ nguồn vốn thực hiện metro số 2 từ vốn vay ODA sang sử dụng vốn ngân sách để tiếp tục triển khai dự án. Theo kế hoạch, tuyến metro này sẽ được khởi công vào tháng 12/2025 và hoàn thành trong 4-5 năm.

Thật vậy, nguồn vốn ODA song phương được ông Nguyễn Xuân Thành, giảng viên Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright, Đại học Fulbright Việt Nam, phân tích là có tính ràng buộc và một khi đã cam kết sử dụng nhà thầu, công nghệ và nhập khẩu thiết bị của họ thì chi phí sẽ đội lên. Vì vậy, chi phí đầu tư có thể sẽ đắt hơn nếu so với việc lựa chọn dựa trên đấu thầu quốc tế cạnh tranh. “Vốn ODA thực ra không rẻ khi tính đến rủi ro đội vốn và trễ tiến độ”, ông Thành phân tích.

TP.HCM sẽ xây dựng thêm 7 tuyến metro xuyên tâm và 2 tuyến metro vành đai, 1 tuyến LRT/tramway ven sông và 1 tuyến MRT/LRT kết nối đến Khu đô thị du lịch lấn biển Cần Giờ. Ảnh: TL

Hiện nay, tuyến metro số 1 sử dụng công nghệ Nhật và metro số 2 sử dụng công nghệ Đức nên có khác biệt lớn về công nghệ, thông tin tín hiệu, kích thước đầu máy, toa xe và đường hầm. Việc khác công nghệ gây khó khăn trong vận hành vì tàu tuyến này không thể chạy qua tuyến khác. Việc tự chủ nguồn vốn làm metro số 2 là bước ngoặt để lựa chọn công nghệ đồng bộ với các tuyến còn lại, đồng thời là nền tảng để thúc đẩy phát triển ngành công nghiệp đường sắt.

Để huy động vốn, ông Thành gợi ý Chính phủ có thể phát hành trái phiếu quốc tế và phát hành trái phiếu trong nước với mệnh giá bằng cả nội tệ và ngoại tệ. “Chúng ta phải trả ngoại tệ cho tư vấn nước ngoài, cho công nghệ nước ngoài và cho nhập khẩu thiết bị nước ngoài. Chỉ có phần giải phóng mặt bằng và chi phí xây dựng trong nước là bằng nội tệ. Vì vậy, trái phiếu phải được huy động kỳ hạn dài và phải huy động mệnh giá ngoại tệ”, ông phân tích.

Theo ông Thành, đối với trái phiếu để tài trợ chi phí đầu tư bằng nội tệ thì có thể phát hành trái phiếu tiền đồng bình thường. Các tổ chức tài chính như ngân hàng thương mại, công ty bảo hiểm và quỹ đầu tư sẵn sàng mua trái phiếu chính phủ nội tệ với kỳ hạn dài. Một điểm thuận lợi là mức lợi suất thấp của trái phiếu chính phủ thị trường tài chính trong nước.

Vì tỉ lệ ngoại tệ trong dự án này lớn trong khi như đã nói, phát hành trái phiếu quốc tế để huy động ngoại tệ chỉ đáp ứng được một phần. Sau khi chọn được nhà thầu, một phần chi phí ngoại tệ sẽ được hỗ trợ bằng nguồn tín dụng xuất khẩu của chính quốc gia nơi nhà thầu hoạt động. “Với mỗi 1 đồng sử dụng dịch vụ doanh nghiệp nước tôi, chúng tôi sẵn sàng cho vay đến 5 đồng”, ông Nguyễn Đỗ Hòa, đại diện tại Việt Nam của UK Export Finance, giải thích với NCĐT.

Đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) là một nguồn vốn mới lọt vào mắt xanh của những nhà làm chính sách. Theo kế hoạch, nguồn vốn này sẽ đóng góp gần 20% vào tổng số vốn hơn 40 tỉ USD làm metro. TOD khuyến khích phát triển đô thị với mật độ cao thông qua việc sử dụng đất xung quanh các trung tâm giao thông nhằm thúc đẩy giao thông công cộng, giảm phụ thuộc vào phương tiện cá nhân, hỗ trợ tăng trưởng đô thị bền vững.

“Khi Quốc hội thông qua Nghị quyết 188, tôi mừng đến run. Trung ương trao cho Hà Nội, TP.HCM cơ hội để làm”, Tiến sĩ Trần Du Lịch, Chủ tịch Hội đồng tư vấn Nghị quyết 98, bày tỏ tại Hội thảo “Giải pháp triển khai mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) tại TP.HCM” do Tổng Lãnh sự quán Anh tại TP.HCM phối hợp cùng Ủy ban Nhân dân thành phố tổ chức vào cuối tháng 2/2025.

Cho rằng nhiệm vụ triển khai TOD quá nặng nề, Tiến sĩ Trần Du Lịch nêu ra 5 thách thức khi triển khai. Đầu tiên là cần thay đổi hoàn toàn tư duy về quản lý phát triển. Nếu làm theo cách cũ, 20 km đường sắt làm trong 15-20 năm. Tương lai so với quá khứ sẽ giống như từng đi bộ với vận tốc 5 km/h, nay cần chạy bằng ô tô với vận tốc 80 km/h mới kịp. Để triển khai cụ thể, nếu không thay đổi cách làm sẽ khó hoàn thành được về mặt thủ tục, quy trình.

Thứ 2, TP.HCM đã có quy hoạch chung, làm cách nào để bổ sung TOD vào quy hoạch. Nếu không quy hoạch tốt sẽ mất rất nhiều thời gian.

Thứ 3, giải tỏa đền bù tạo quỹ đất là một bài toán phức tạp. Với giá đất hiện nay, chỉ công bố quy hoạch đã đầu cơ ồ ạt. Giải tỏa làm đường đã khó, giải tỏa để phát triển đô thị thương mại dịch vụ nhà ở cực kỳ khó. Bản thân thành phố không phải là tờ giấy trắng để có thể vẽ một bản quy hoạch đẹp, mà là tờ giấy đã vẽ lung tung rồi. Chỉnh lại sẽ cực kỳ phức tạp.

Thứ 4 là bài toán huy động vốn. Cơ chế hiện nay quy định bội chi ngân sách địa phương không quá 120% ngân sách được sử dụng, tức phải phá khung để có dư địa phát hành trái phiếu. Và cuối cùng là thách thức về lựa chọn công nghệ và nguồn nhân lực.

Tiến sĩ Trần Du Lịch nêu kiến nghị TP.HCM lập cơ quan Hội đồng phát triển đường sắt đô thị, lấy nền tảng Ban quản lý hiện nay bổ sung chức năng, theo mô hình Singapore đã làm. Một người chuyên trách 10 năm để xây dựng hội đồng. Hội đồng có cơ cấu đủ ban ngành để có đủ quyền lực và thẩm quyền.

Vấn đề của Việt Nam là nếu không chuyển đổi được mô hình đơn đô thị thành các đô thị đa trung tâm với hệ thống giao kết nối tốt được thiết lập, các nhà đầu tư sẽ quay lưng và kinh tế có thể bị thụt lùi. Bởi vì, không ai muốn mất 1,5 giờ đồng hồ trên đường chỉ để di chuyển ra sân bay cả. “Nếu Việt Nam muốn thịnh vượng, không thể để thời gian chờ quá lâu”, ông Marc Townsend, Cố vấn Cấp cao của Arcadia Consulting Vietnam, nhận định. 

Thái Lan hình thành xong hệ thống tàu điện trên cao năm 1999, hệ thống tàu điện ngầm đầu tiên năm 2004. Việt Nam đang ở vị trí phía sau nước bạn nhưng sẽ bắt kịp. “Khi tình hình hạ tầng giao thông được cải thiện, tôi có thể đã lên chức ông nội hoặc ông cố nội. Mọi thứ đều cần thời gian. Hãy lạc quan và kiên nhẫn”, ông Townsend nói.

Kém lạc quan hơn những chuyên gia khác, Tiến sĩ Nguyễn Lưu Bảo Đoan tỏ ra thận trọng trước viễn cảnh triển khai metro, đặc biệt trong vấn đề huy động vốn. “Các quốc gia khác thường phát hành trái phiếu chính phủ để huy động vốn, tuy vậy ở Việt Nam, phương thức này có thể gặp khó khăn trong bối cảnh kinh tế Việt Nam và thế giới có nhiều biến động khó dự báo”, ông bày tỏ. Trong khi đó, ông nhận thấy khu vực tư nhân trong lĩnh vực bất động sản đang gặp nhiều khó khăn và có tâm lý e dè thận trọng khi đưa ra những khoản đầu tư lớn tại thời điểm này.

Đối với các dự án được doanh nghiệp tư nhân đề xuất đầu tư tuyến metro kết nối trung tâm thành phố với Cần Giờ, tốc độ và khả năng triển khai tùy thuộc vào thỏa thuận giữa chính phủ với nhà đầu tư. Ông cho rằng: “Phương án đi ngầm metro sẽ đòi hỏi khoản đầu tư rất lớn. Có thể các phương án đi trên mặt đất hoặc trên không sẽ giúp hạ giá thành và dễ triển khai hơn vì ngay cả làm đường sắt trên cao cũng rất đắt tiền”.

“Câu chuyện là tiền”, vị chuyên gia bất động sản của Đại học Kinh tế TP.HCM quan ngại. Metro không phải là ưu tiên duy nhất của thành phố. Trên thực tế, còn có những đề án được ấp ủ từ nhiều năm về trước như phát triển trung tâm tài chính quốc tế TP.HCM. 

“Tôi nghĩ trong 20 năm tới, thành phố có thể hoàn thành thêm 3-4 tuyến metro nữa ngoài tuyến số 2. Đây là những tuyến do chính quyền đầu tư theo kế hoạch, bên cạnh những tuyến có tính khả thi cao hơn nhờ được doanh nghiệp chủ động tham gia cùng đầu tư. Tuy nhiên, bức tranh tương lai hoàn toàn có thể khác khi có thêm các chính sách đột phá giúp thúc đẩy hiện thực hóa quy hoạch của thành phố”, Tiến sĩ Nguyễn Lưu Bảo Đoan kết luận.